Analiza przepisów art. 49–51 ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej
(Dz.U. 2024 poz. 1907)
I. Wprowadzenie
Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz.U. 2024 poz. 1907), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2025 r., stanowi przełomową regulację w polskim systemie bezpieczeństwa. Przez lata obszar ochrony ludności pozbawiony był spójnej podstawy prawnej – lukę tę pogłębiło wejście w życie ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, które usunęło przepisy dotyczące obrony cywilnej i Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Nowa ustawa wypełnia tę lukę i tworzy kompleksowy, wieloszczeblowy system.
W centrum niniejszego artykułu znajduje się rozdział 6 ustawy, a w szczególności art. 49–51, które wprowadzają powszechny obowiązek szkoleniowy kadry administracji publicznej i innych osób zaangażowanych w realizację zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej. Regulacje te są uzupełnione rozporządzeniem wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie programów szkoleń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wymagań dla podmiotów prowadzących szkolenia (Dz.U. 2025 poz. 162).
II. Podstawa prawna i systematyka unormowań
Rozdział 6 ustawy (art. 47–54) reguluje całokształt zagadnień związanych ze szkoleniami, ćwiczeniami i edukacją. Normy szćegółowe dotyczące obowiązku szkoleniowego zawarte zostały w art. 49, natomiast art. 50 określa podmioty uprawnione do prowadzenia szkoleń, zaś art. 51 stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia wykonawczego. Prawnym tłem jest zarówno art. 85 Konstytucji RP statuujący obywatelski obowiązek obrony Ojczyzny, jak i zobowiązania międzynarodowe wynikające z art. 61 lit. a Protokołu I do Konwencji Genewskich z 1977 r.
III. Krąg podmiotów objętych obowiązkiem szkoleniowym
Ustawa wyodrębnia cztery grupy osób podlegających obowiązkowemu szkoleniu. Każda z nich objęta jest odmiennym reżimem czasowym oraz odrębnym programem szkolenia określonym w załącznikach do rozporządzenia MSWiA z 6 lutego 2025 r.
- Terytorialne organy ochrony ludności (art. 49 ust. 2 pkt 1 UOC)
Do pierwszej grupy należą osoby pełniące funkcję terytorialnego organu ochrony ludności, tj. wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, starostowie oraz wojewodowie. Szkolenie zasadnicze przeprowadza się dla nich w ciągu 3 miesięcy od dnia objęcia funkcji, a następnie nie rzadziej niż raz na rok. Szkolenia dla tej grupy prowadzi Akademia Pożarnicza (dla starostów, prezydentów miast, marszaków i organów szczebla centralnego) oraz wojewodowie (dla wójtów i burmistrzów). Termin do przeprowadzenia pierwszego szkolenia dla osób sprawujących funkcję w dniu wejścia w życie ustawy upłynął w dniu 30 czerwca 2025 r. (art. 205 UOC).
- Pozostałe organy ochrony ludności i sekretarze/podsekretarze stanu (art. 49 ust. 2 pkt 2 UOC)
Do grupy drugiej zaliczają się osoby pełniące funkcję organu ochrony ludności inne niż terytorialne, a więc minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz ministrowie kierujący działem administracji rządowej, którym podlegają podmioty ochrony ludności, a także marszałkowie województw. W tej samej grupie mieszczą się wykonujący zadania związane z ochroną ludności lub obroną cywilną sekretarze stanu i podsekretarze stanu. Szkolenie przeprowadza się w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia funkcji albo stanowiska. Ustawa nie przewiduje dla tej grupy cyklicznego powtarzania szkolenia w ustalonych odstępach czasu.
- Osoby wykonujące zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej (art. 49 ust. 2 pkt 3 UOC)
Trzecia i najpowszechniejsza kategoria obejmuje pracowników urzędów obsługujących organy ochrony ludności, innych urzędów oraz jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, a także organów jednostek pomocniczych gminy, którzy faktycznie realizują zadania związane z ochroną ludności i obroną cywilną. Szkolenia przeprowadza się dla nich nie rzadziej niż raz na rok. Właśnie ta regulacja była przedmiotem dyskusji legislacyjnej: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zaproponowało nowelizację art. 49 ust. 2 pkt 3 zmniejszającą częstotliwość obowiązkowych szkoleń, co wywołało krytyczne stanowisko samorządów i ekspertów.
- Osoby posiadające przydziały mobilizacyjne obrony cywilnej (art. 49 ust. 2 pkt 4 UOC)
Odrębny reżim przewidziano dla członków personelu obrony cywilnej, którym nadano przydziały mobilizacyjne. Szkolenie przeprowadza się w ciągu 6 miesięcy od dnia otrzymania przydziału mobilizacyjnego obrony cywilnej. Instytucja przydziału mobilizacyjnego nawiązuje do systemu ochrony cywilnej przewidzianej Protokołem I do Konwencji Genewskich i ma zabezpieczyć działania ochronne w czasie stanu wojennego i wojny.
IV. Organizatorzy szkoleń i uprawnienia do ich prowadzenia
Ustawa i rozporządzenie MSWiA z 6 lutego 2025 r. wprowadzają trzypoziomowy system organizacji szkoleń:
- Akademia Pożarnicza – prowadzi szkolenia dla ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu, kierowników urzędów centralnych, wojewodów, marszałków województw oraz starostów i prezydentów miast na prawach powiatu. Akademia jest jednocześnie podmiotem weryfikującym spełnienie wymagań przez inne podmioty ubiegające się o prawo prowadzenia szkoleń.
- Wojewódowie – organizują szkolenia dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (nienależących do miast na prawach powiatu) na własnym terenie.
- Inne podmioty zweryfikowane przez Akademię Pożarnczą – osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które spełniły wymagania określone w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 6 lutego 2025 r. i uzyskały pozytywny wynik weryfikacji. Warunki dotyczą w szczególności zasobu kadrowego oraz środków technicznych i organizacyjnych zapewniających wysoki poziom szkoleń.
Istotne jest, że szkolenia mogą prowadzić wyłącznie podmioty, które przeszły pozytywną weryfikację. Wymogi te mają na celu wyeliminowanie podmiotów nieprzygotowanych merytorycznie i zagwarantowanie jednolitości treści szkoleniowych w całym kraju.
V. Programy szkoleń – struktura i treść
Rozporządzenie MSWiA z 6 lutego 2025 r. określa dziewięć odrębnych programów szkoleń, dostosowanych do specyfiki poszczególnych grup uczestników. Każdy program zawiera cel szkolenia, zakres tematyczny, wymiar godzinowy oraz metody dydaktyczne. Programy szkoleń dla kadry urzędów obsługujących organy ochrony ludności (załącznik nr 7 do rozporządzenia) obejmują m.in.:
- Uwarunkowania ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce – zagrożenia społeczności lokalnej oraz zapewnienie ciągłości działania organów;
- Zadania administracji publicznej z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej w czasie pokoju, stanu wojennego i wojny;
- Funkcjonowanie urzędu w stanach nadzwyczajnych – stan klęski żywiołowej, stan wyjątkowy, stan wojenny;
- Planowanie ochrony ludności, w tym plany ochrony ludności i plany obrony cywilnej;
- Ćwiczenia sytuacyjne i ćwiczenia na mapach z zastosowaniem aktywnych metod dydaktycznych.
Przykładowy program szkolenia można znaleźć na stronie: https://edumeo.pl/szkolenie-z-zakresu-ochrony-ludnosci-i-obrona-cywilna/
VI. Finansowanie i przepisy przejściowe
Ustawa gwarantuje finansowanie systemu ochrony ludności na poziomie co najmniej 0,3 proc. PKB rocznie. W latach 2025–2026 uruchomiony został Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej umożliwiający jednostkom samorządu terytorialnego pozyskanie środków na organizację szkoleń. Program ten był jednak realizowany z wielomiesięcznym opóźnieniem, co przełożyło się na problemy z terminowym przeszkoleniem kadr.
VII. Kontrowersje wokół proponowanej nowelizacji
W drugiej połowie 2025 r. MSWiA zaproponowało nowelizację art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy zmierzającą do zmniejszenia częstotliwości obowiązkowych szkoleń dla kadry wykonującej zadania z zakresu ochrony ludności. Jako argument resort wskazał powtarzalność treści szkoleń. Propozycja ta spotkała się ze stanowczym sprzeciwem środowisk samorządowych.
Bernadeta Skóbel, radca prawny i kierownik Działu Monitoringu Prawnego Związku Powiatów Polskich, oceniła uzasadnienie resortu jako „absurdalne”, wskazując, że coroczne szkolenia nie muszą powtórzać tych samych treści i powinny służyć aktualizacji wiedzy w następstwie kolejnych aktów wykonawczych oraz zmian w otoczeniu bezpieczeństwa. Eksperci podkreślają, że nowa ustawa weszła w życie bez kompletnych przepisów wykonawczych – kolejne rozporządzenia (m.in. dotyczące standardów budowli ochronnych) publikowane są stopniowo, co sprawia, że szkolenia z 2025 r. były siłą rzeczy niepełne. Coroczna częstotliwość jest zatem minimum niezbędnym dla zachowania aktualności wiedzy.
VIII. Praktyczne wnioski dla pracodawców i organów administracji
Z perspektywy organów administracji publicznej i pracodawców w sektorze publicznym kluczowe znaczenie praktyczne mają następujące kwestie:
- Identyfikacja osób podlegających szkoleniu – każdy urząd obsługujący organ ochrony ludności oraz jednostka organizacyjna JST powinny sporządzić listę pracowników faktycznie wykonujących zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, którzy podlegają obowiązkowi wynikającemu z art. 49 ust. 2 pkt 3 UOC.
- Wyborór akredytowanego podmiotu szkoleniowego – szkolenia mogą prowadzić wyłącznie podmioty zweryfikowane przez Akademię Pożarnczą. Przed zawarciem umowy należy potwierdzić aktualny status weryfikacji wybranej firmy lub organizacji szkoleniowej.
- Planowanie finansowe – koszty szkoleń mogą być pokrywane ze środków Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej; należy na bieżąco monitorować harmonogramy naborW do tego programu.
- Dokumentacja – ustawa nie precyzuje wprost form dokumentowania przebytych szkoleń, niemniej z ogólnych zasad prawa administracyjnego wynika konieczność przechowywania dowodów realizacji obowiązku (zaświadczenia, protokoły).
- Ciągłość szkoleniowa – zmiana na stanowisku uruchamia na nowo termin 3-miesięczny (organy terytorialne) lub 6-miesięczny (pozostałe), co wymaga uwzględnienia w procedurach kadrowych.
IX. Podsumowanie
Obowiązek szkoleniowy wprowadzony ustawą z 5 grudnia 2024 r. stanowi jeden z fundamentalnych elementów nowego systemu ochrony ludności. Poprzez zróżnicowanie reżimów szkoleniowych w zależności od piastowanej funkcji i zakresu powierzonych zadań ustawodawca stara się zapewnić proporcjonalne przygotowanie kadr odpowiednio do ciążących na nich obowiązków. Niedostatki pierwsze roku stosowania ustawy – opóźnienia, patologia cenowa, niedobory akredytowanych szkoleniowców – powinny być impulsem do systemowego działania, a nie pretekstem do ograniczenia wymogów szkoleniowych.
Zgodnie z opiniami ekspertów i samorządowców, kluczem do sukcesu nie jest zmniejszenie częstotliwości szkoleń, lecz podniesienie ich jakości, rozbudowa sieci akredytowanych podmiotów i wdrożenie cyklicznego modelu programowego, w którym kolejne edycje szkolenia rozwijają kompetencje uczestników na coraz wyższym poziomie. Silny i kompetentny system szkoleniowy to nie zbędny koszt – lecz inwestycja w odporność społeczną, której wartość ujawnia się w każdej sytuacji kryzysowej.
